Rys. Podział administracyjny Imperium Rzymskiego dokonany przez Dioklecjana (źródło: Wikipedia)

W następnych stuleciach w kontynuującej nieprzerwane istnienie wschodniej części cesarstwa powstawały nowe jednostki terytorialne, w tym przede wszystkim prefektury pretorskie i themy. Poza tym pojawiały się nadzwyczajne rozwiązania w postaci np. quaestura exercitus, egzarchatów, kleisoura, archontate, tourma, bandon, katepanikon. Często te jednostki terytorialne powstawały ad hoc, w celu załatwiania pojawiających się skomplikowanych sytuacji w poszczególnych częściach imperium. W większości były to struktury cywilno – wojskowe, mające poprawiać efektywność obronną państwa ³ . Natomiast w zakresie najbardziej nas interesującym, na niższym szczeblu funkcjonowały jednostki terytorialne pod nazwą pagus, które obejmowały tereny wiejskie z położonymi na ich obszarze wsiami (vici) i osadami – miejscowości (często umocnione) – oppida. ⁴

Rys. Mapa części Cesarstwa Romajskiego z końca VIII wieku, ilustrująca podział administracyjny na theme - (źródło: Wikipedia)

Na tym miejscu konieczne jest omówienie jeszcze jednego pojęcia, ukształtowanego w jeszcze w ramach niepodzielonego cesarstwa – comes. Pojęcie to (nie wnikając tutaj w jego pochodzenie), pojawiło się dla określenia pewnej grupy wysokich urzędników w ramach Kancelarii Cesarskiej. Miało to miejsce mniej więcej w okresie panowania cesarza Dioklecjana ⁵ .

Najważniejszum urzędnikiem noszącym tę nazwę był zastępca magister officiorum (czyli najwyższego rangą urzędnika kancelarii) – comes dispositonum. Poza nim występowały jeszcze takie urzędy jak: comes domesticorum, comes privatae largitionis, comes rerum privatarum, comes sacrarum largitionum, comse auri, comes sacrae vestis, czy wreszcie bardzo ważny comes rei militaris. Niektóre z tych urzędów zachowały swe istnienie również w okresie istnienia królestw, utworzonych przez Ostrogotów i Wizygotów na terenie Italii i Hiszpanii. W administracjach tych państw występowały m. in. urzędy: Comes Cubiculariorum, Comes Scanciorum, Comes Stabulorum, Comes Notariorum czy Comes Thesaurorum.

Niewątpliwie pagus jako jednostka terytorialna, oraz comes jako pewien typ urzędnika, przetrwały również na terenie Galii, gdzie rozwijało się od V wieku Królestwo Franków. Nie może zatem dziwić fakt, iż pojawiły się one w nowej postaci w cesarstwie karolińskim i stamtąd rozprzestrzeniły się w Europie.

Karol Wielki na bazie dotychczasowych jednostek terytorialnych pagus, utworzył nową jednostkę pod nazwą comitatus - comte (starofrancuski). Na jej czele postawieni zostali urzędnicy (których mianował władca) nazwani początkowo właśnie comes. Nowe okręgi dzieliły się na setnie, na czele których stali viccari. Zadaniem komesów było nadzorowanie wikariuszy, a ponadto odpowiadali oni za wymiar sprawiedliwości, egzekwowanie kapitularzy, pobór żołnierzy, pobieranie myta i opłat oraz utrzymanie dróg i mostów. Formalnie mogli zostać odwołani przez króla, ale wiele urzędów stało się dziedzicznych⁶

Rys. Mapa ilustrująca rozwój terytorialny Cesarstwa Karola Wielkiego. Pokazuje ona, jak na bazie jego akwizycji, wyrastały późniejsze, największe jednostki terytorialne. Pagi stanowiły ich niższe jednostki podziału terytorialnego (źródło: Wikipedia).

Królestwo Francji

Na terenie Królestwa Francji jednostki podziału terytorialnego przez długi czas charakteryzowały się bardzo dużą różnorodnością. Było to funkcją utrwalonych, wielowiekowych tradycji wyrastających jeszcze z okresu celtyckiego (galijskiego). W ciągle aktualnym, klasycznym opracowaniu F. de Coulanges podkreślono, że nie tylko w nazwach francuskich prowincji i jednostek niższego szczebla, zachowane zostały galijskie korzenie ⁸ . Wskazuje on, że ani późniejsza dominacja rzymska, potem germańska, kolejne przemiany okresu monarchii francuskiej czy w końcu zawierucha rewolucyjna i czasów napoleońskich, nie wprowadziły istotnych zmian w tych pierwotnych podziałach. Najniższe jednostki terytorialne okresu galijskiego, funkcjonowały jako kontynuacja rzymskich pagus, a następnie w niemal niezmienionej postaci przetrwały okres frankijski, aby stać się podstawową jednostką podziału administracyjnego Królestwa Francji. Współcześnie znajdują one kontynuację w tzw. arrondissement. ⁹

W okresie rzymskim na terenie Galii (jeszcze przed jej nowym usytuowaniem w ramach reformy Dioklecjana), rozwijały się podziały na prowincje. Ostatecznie ich liczba wzrosła do 11. Dzieliły się one na jednostki niższe – civitas i civitates, których liczba wzrosła do 113 w V wieku. To właśnie owe jednostki były odpowiednikami pagus i stały się elementem wspomnianej struktury administracyjnej państwa karolińskiego. Funkcjonowały one albo w ramach albo obok podziałów na księstwa, marchie lub większe comte.

Wraz z postępującym rozproszeniem obszaru frankijskiego pomiędzy IX a XII wiekiem, rosnącą rolę odgrywać zaczęły na terytorium królestwa rozwijające się struktury Kościoła katolickiego – diecezje i parafie oraz opactwa. Wobec narastającej słabości struktur cywilnych, to one często wypełniały funkcje aparatu państwowego.

Ta słabość była szczególnie odczuwalna w obszarze wymiaru sprawiedliwości (gdzie urzędnicy powołani byli do orzekaniu w imieniu króla) oraz fiskalnym, a z czasem również w obszarze wojskowym. W odpowiedzi na to rozpoczęto tworzenie równoległych urzędów, której jednak w zakresie terytorialnym nie pokrywały się z dotychczas wytworzonymi jednostkami.

W obszarze wymiaru sprawiedliwości, podstawowym czynnikiem determinującym te podziały była kwestia zarówno języka jakim posługiwano się na danym terenie, jak i obowiązujących norm prawnych i zwyczajów. W obu przestrzeniach występowało olbrzymie zróżnicowanie, co określało granice owych nowych jednostek – baliwatów (baillages) oraz seneszaliatów (seneschalties). Na czele tych jednostek postawieni zostali baliwowie i seneszalowie, a w systemie sądowniczym te podziały znalazły wyraz w ustanowienie kilkanast tzw. parlamentów, które były sądami najwyższymi dla poszczególnych terytorialnie określonych systemów prawnych i językowych.

Dla potrzeb aparatu fiskalnego powołane zostały tzw. generalitety (generalities). Obszary tych jednostek nie miały stałego charakteru. Dodatkowo rozpoczęto tworzenie generalnych gubernatorstw (general gouvernaments), które stanowiły sui generis okręgi wojskowe, będące podstawą organizacji armii. Ostatecznie powstało ich około czterdziestu i znalazły one (niemal wszystkie) kontynuację w istniejących do dziś jednostkach terytorialnych.

Rys. Mapa ilustrująca podział Królestwa Francji na generalne gubernatorstwa (terytoria oznaczone kolorami), a czerwone linie oznaczają współczesne granice departamentów (źródło: Wikipedia)

Postępy absolutyzmu we Francji nie sprzyjały trwaniu struktur powiatowych, a centralistyczne i biurokratyczne przemiany w okresie rewolucji i w czasie rządów napoleońskich, utwierdziły ten stan rzeczy ¹⁰ .

Królestwo Anglii

Większość powiatów – counties na terenie Królestwa Anglii zostało utworzonych pomiędzy VI a XI wiekiem ¹¹ . Były to jednostki ustanowione w celu usprawnienia wykonywania wymiaru sprawiedliwości oraz organizowania wysiłku militarnego na tym terytorium. Na ich czele stali szeryfowie (Shieriff), co do zasady mianowani przez władcę (a w niektórych przypadkach przez lokalnych możnowładców świeckich – palatynów lub earlów – albo duchownych (biskupów). Obszar tych jednostek był swoistą syntezą pozostałości administracji rzymskiej (pagus), ale też rozwiązań implementowanych przez kolejne fale germańskich najeźdźców (to często determinowało ich terytorium z punktu widzenia składu etnicznego i oryginalnego języka). Po najeździe normańskim w 1066 roku, najeźdźcy wykorzystali instytucję szeryfów do wzmocnienia swojej władzy (na stanowiska te powoływani byli przez długi czas wyłącznie członkowie elity normańskiej), zwłaszcza poprzez scedowanie na ich rzecz silnych uprawnień w zakresie egzekucji fiskalnej. W XIII i XIV wieku procesy związane z kreowaniem podstaw parlamentu, zaowocowały uzyskaniem przez counties uprawnień w zakresie obioru swoich przedstawicieli na obrady powstającej Izby Gmin (House of Commons). Część przedstawicieli wywodząca się z miast tworzyła tzw. parliamentary boroughs, natomiast powiaty funkcjonowali jako county constituencies. W okresie XVI i XVII wieku pozycja szeryfów została osłabiona stopniowo w zakresie militarnym, poprzez ustanowienie obok nich funkcji lord – lieutenant. To do nich należało organizowanie i dowodzenie milicją powiatową.

Zarówno ilość i granice powiatów, jak i funkcje administracji na tym szczeblu pozostały w dużym stopniu zachowane do połowy XIX wieku. Istotniejsze zmiany w tym zakresie, związane były z reformami prawa wyborczego, których elementem było pozbawianie praw wyborczych części boroughs, a także wynikające z dynamicznych zmian populacji zmian granic counties, bądź utworzeniem pewnej ilości nowych jednostek ¹² . W następstwie tego, rozpoczęty został również proces stopniowego przekształcanie counties w typowe jednostki samorządu terytorialnego. Utworzone zostały rady powiatowe (county councils) reprezentujące ludność powiatu, szeryfowie zostali podporządkowani owym radom, zamiast zależności od rządu centralnego. Towarzyszył też temu proces systematycznego rozbudowywania kompetencji tych jednostek samorządowych.

Rys. Mapa angielskich counties w połowie XIX wieku (źródło: Wikipedia).

Co istotne, w efekcie tych kolejnych zmian ilość powiatów wzrosła tylko nieznacznie, a po 1974 roku funkcjonuje ich w Anglii 45 ¹³ .

Królestwo niemieckie

Na terenie zachodniej części państwa karolińskiego - Francia orientalis lub Regnum Francorum orientalium – w X wieku rozpoczęło się tworzenie Królestwa Niemieckiego. Na części zajętych przez Karola Wielkiego terytoriów germańskich, ukształtowały się najpierw tzw. „starsze księstwa macierzyste” (ältere Stammesherzogtümer) – Bawaria, Szwabia i Saksonia. Później wyłoniły się dodatkowo Frankonia, Turyngia i Lotaryngia jako „młodsze księstwa macierzyste” (jüngere Stammesherzogtümer). Na tej bazie pozostało - po włączeniu Turyngii do Saksonii - pięć głównych księstw macierzystych, które odgrywać miały w kolejnych okresach wiodącą rolę w królestwie ¹⁴ . Stanowisko to jednak nie jest dziś powszechnie akceptowane ¹⁵ .

 Jak wskazano ostatnio w polskiej literaturze przedmiotu ¹⁶ , niezależnie od powyższych sporów i zasadności podziałów rangi jednostek terytorialnych we Francia orientalis możemy przyjąć, że pięć księstw - Szwabia (Alemania), Lotaryngia, Bawaria, Saksonia i Frankonia – uzyskało w omawianym okresie rzeczywiście wiodącą polityczną pozycję, na interesującym nas obszarze. To bowiem władcy tych państw odgrywali decydującą rolę w funkcjonowaniu związku w pierwszym okresie jego istnienia.

Co do zasady jednostki te zachowały ustrój administracyjny, wywodzący się z czasów karolińskich. U schyłku pierwszego tysiąclecia, kształtująca się już Rzesza niemiecka (Römisches Reich), poza wspomnianymi głównymi krajami, obejmowała również wspomnianą Turyngię, Fryzję, Marchię Wschodnią, powstającą Marchię Północną, Księstwo Czeskie oraz włączone w znacznej części tereny Lotaryngii ¹⁷ .

Rys. Mapa ilustrująca terytorium Rzeszy Niemieckiej na przełomie X i XI wieku (źródło:Wikipedia)

W kolejnych dwóch stulecich z jednej strony w skład Rzeszy wchodziły kolejne państwa, ale z drugiej strony towarzyszył temu proces postępującego rozproszenia terytorialnego na coraz większą ilość bardzo zróżnicowanych podmiotów. Ilustruje to kolejna mapa:

Proces podziałów poszczególnych jednostek terytorialnych trwał także w kolejnych stuleciach. W XIV wieku ich ilość powiększyła się jeszcze bardziej.

Rys. Mapa jednostek terytorialnych w ramach Świętego Cesarstwa Rzymskiego w 1356 roku (źródło: Wikipedia)

Rys. Mapa Cesarstwa Rzymskiego po Pokoju Westfalskim 1648 (źródło: Wikipedia)

Wśród jednostek terytorialnych Cesarstwa występowały:

• terytoria zarządzane przez biskupów jako książąt - Hochstift
• opactwa cesarskie zarządzane przez opatów - Reichsabtei
• okręgi imperialne, tworzone dla celów wspólnej obrony – Reichskreis
• posiadłości cesarskie – Reichsstand
• wolne miasta cesarskie - freie Reichsstadt
• państwa Cesarstwa - Reichsstände
• małe państwa – Kleinstaaterei. ¹⁸

Królestwo Węgierskie

Ścisłe związki rodziny piastowskiej oraz władców węgierskich z rodziny Arpadów, a później Andegawenów, skutkowały przenikaniem na ziemie polskie różnych rozwiązań ustrojowych z Królestwa Węgierskiego do Królestwa Polskiego. Warto w tym kontekście przyjrzeć się jak ukształtowały się podziały administracyjne w państwie węgierskim w jego wczesnej fazie rozwoju.

Obszary zajęte przez Madziarów na przełomie IX i X wieku stanowiły wcześniej w większości terytorium Rzeszy Wielkomorawskiej. Tam upowszechnione były jednostki terytorialne pod nazwą żupa. Żupy były prawdopodobnie jednostkami terytorialnymi tworzonymi przez większe grupy szczepowe (plemiona mniejsze) wśród ludności słowiańskiej. Poza terenami Rzeszy Wielkomorawskiej występowały również na terenie Chrowacji i Bułgarii. Nazwa ta też występowała na ziemiach południowej Polski (jest obecna w języku polskim), ale wyparta została z czasem przez nazwę opola.

Po przybyciu Madziarów, przejęli oni tę jednostkę administracyjną, nadając jej węgierską nazwę vármegye/megye/várispánság. Pod wpływem kontaktów z cesarstwem karolińskim, z uwagi na odpowiedność tej jednostki administracyjnej do tamtejszego comitatus, upowszechniła się nazwa komitatów. W szczególności na tych terenach królestwa, które pozozstawały silnie zeslawizowane, używano pojęcia komitatów. Stopniowo na czele żupy – komitatu – megye, stali urzędnicy których nazywano żupanami albo ispanami/varispanami.

Już w okresie XI – XII na ówczesnym terytorium Węgier ukształtowało się blisko pięćdziesięciu komitatów. U progu okupacji tureckiej w początkach XVI wieku ich ilość zwiększyła się do około siedemdziesięciu. Po przejęciu części terytorium Królestwa z jednej strony przez Habsburgów, z drugiej zaś strony przez Turków, te jednostki terytorialne zostały przez zaborców utrzymane.

Rys. Mapa terenów Królestwa Węgierskiego podzielonego pomiędzy władców habsburskich oraz Imperium Ottomańskie. Widoczne są także komitaty na terenie Siedmiogrodu i Wołoszczyzne, które były lennami Sułtana tureckiego. Źródło: https://en.wikipedia.org/wiki/List_of_administrative_divisions_of_the_Kingdom_of_Hungary#/media/File:Central_europe_1572.png

W okresie odbudowy Królestwa Węgierskiego jako równoprawnej części Cesarstwa Austriackiego w ramach Austro – Węgier po 1866 roku, struktura komitatów została w istocie utrzymana. Ostatecznie Królestwo liczyło ponad 70 komitatów. Co ciekawe, zdecydowana większość z nich zachowała granice wyznaczone jeszcze we okresie Średniowiecza.

Rys. Mapa komitatów w Królestwie Węgierskim po 1880 roku – Źródło: https://en.wikipedia.org/wiki/List_of_administrative_divisions_of_the_Kingdom_of_Hungary#/media/File:Kingdom_of_Hungary_counties.svg 

Warto jeszcze końcowo wskazać, iż w XVII wieku jednostki terytorialne odpowiadające powiatom, pojawiły się w Danii i w Szwecji.

W Danii utworzono je w 1660 roku pod nazwą Danmarks amter. Początkowo ich liczba wynosiła 24, ale w kolejnych stuleciach ich ilość była redukowana. Obecnie jest ich 16.

Rys. Mapa ilustrująca obecne powiaty w Danii – Źródło: https://en.wikipedia.org/wiki/Counties_of_Denmark#/media/File:DenmarkNumbered.png

W Szwecji w 1634 roku ówczesny kanclerz A. Oxenstierna wydał tzw. Instrument rządzenia, w ramach którego nastąpiła reorganizacja podziału terytorialnego Królestwa. Na mocy tej regulacji utworzono län. Jednostki te, w ilości 21 przetrwały praktycznie bez większych zmian do czasów współczesnych.

Rys. Mapa powiatów w Szwecji – Źródło: https://en.wikipedia.org/wiki/County#/media/File:SWE-Map_L%C3%A4n.svg

 ¹ Wnioski takie wynikają z ustaleń dokonanych przez przywoływanego już J. Osińskiego

 ² Nie wnikając w szersze rozważania, przypomnieć należy, iż początkowo Dioklecjan dokonał sui generis podziału imperium na część wschodnią i zachodnią i stworzył duopol dwóch Augustów, w następnym zaś etapie dokooptował w każdej części po jednym cezarze. Stąd przyjęty nowy podział administracyjny, uwzględniał cztery części państwa

 ³ Szerzej o kwestiach dotyczących organizacji aparatu państwowego i struktur terytorialnych cesarstwa romajskiego pisze G. Ostrogorsky, History of Byzantine State, Oxford 1956. Zobacz także: L. Maksimović, The Byzantine Provincial Administration under the Palaiologoi, Amsterdam 1988

 ⁴ O tych jednostkach zobacz: O. Nicholson, The Oxford Dictionary of Late Antiquity. Oxford University Press 2018. s.v. pagus and pagarch; a także: S. Hornblower, A. Spawforth, E. Eidinow, The Oxford Classical Dictionary. Oxford University Press 2012, p. 1062

 ⁵ Na temat instytucji comesa zobacz uwagi: H. Chisholm, Encyclopædia Britannica. Vol. 7 (11th ed.). Cambridge University Press 1911, s. 312–314

 ⁶ Szerzej na temat tych rozwiązań zobacz: M. Costambeys, The Carolingian World. Cambridge University Press 2011

 ⁷ Szerzej zagadnienie to przedstawiają: J. Górska – Szymczak, op. cit. oraz G. Górski, Historia administracji, Toruń 20

 ⁸ F. de Coulanges, Histoire des institutions politiques de l'ancienne France. Paris 1875 - https://gallica.bnf.fr/ark:/12148/bpt6k61706f.texteImage [dostęp - 23 lipca 2025]

⁹ Szerzej zobacz: N. Verdier, La réforme des arrondissements de 1926 - https://shs.hal.science/file/index/docid/467770/filename/Verdier_La_reforme_des_arrondissements.pdf [dostęp - 23 lipca 2025 roku]

 ¹⁰ Szerzej uwagi na ten temat, w niewolnym od kontrowersyjnych uwag opracowaniu: M. – L. Legay, Le fin de pouvoir provincial (4 aout 1789 – 21 septembre 1791), Annales historiques de la Révolution française 2003 (332): s. 25–53

 ¹¹ Szerzej o tym zobacz [w:] Aspects of Britain: Local Government. Her Majesty's Stationery Office. 1996. Zobacz także obszerniejsze studium: F. Youngs, Guide to the Local Administrative Units of England: Volume II. London 1991, Royal Historical Society

 ¹² Szerzej o tym zobacz: G. Górski, Historia ustrojów państw, Warszawa 2001

 ¹³ Interesujące omówienie tych procesów {w:] B. Keith-Lucas, Government of the County in England, The Western Political Quarterly, Vol. 9, No. 1. (March 1956), w. 44–55

 ¹⁴ Taki pogląd reprezentował m.in. P. J. Geary, Phantoms of Remembrance: Memory and Oblivion at the End of the First Millennium Princeton University Press, 1994, s. 44 i n. w pracy: 

 ¹⁵ Wskazać trzeba, iż teza o „starszych” i „młodszych” księstwach macierzystych, była elementem skrajnie nacjonalistycznej retoryki historycznej w Niemczech zarówno po zjednoczeniu w 1871 roku, jak i później w okresie międzywojennym. Odmienne widzenie tego problemu przedstawił H. Wolfram, The Shaping of the Early Medieval Principality as a Type of Non-royal Rulership, Viator 1971, vol. 2, s. 41 i n. 

 ¹⁶ J. Górska – Szymczak, Między demokracją a absolutyzmem

 ¹⁷ Szerzej o tym zob.: P. Collins, The Birth of the West: Rome, Germany, France, and the Creation of Europe in the Tenth Century, New York 2014

 ¹⁸ Szerzej o skomplikowanej strukturze terytorialnej Cesarstwa zobacz: The German Hereditary Territorial Rulers (History, territorial possesion, chronology, titles) – [http://grmrulers.altervista.org/ - dostęp 16 sierpnia 2025 roku]