Powiaty na ziemiach polskich w XIX i w początkach XX wieku
Autorzy: Joanna Górska – Szymczak, Stanisław Górski
Dokonywane przez Rosję, Prusy i Austrię od 1772 roku kolejne zabory ziem Rzeczypospolitej, skutkowały sukcesywną likwidacją istniejących do tej pory na przejmowanych przez te państwa terytoriach rozwiązań ustrojowych. Co wymaga szczególnego podkreślenia, wszystkie państwa zaborcze posiadały ówcześnie rozwiązania ustrojowe, charakteryzujące się daleko idącą centralizacją instytucji państwowych 1 . Funkcjonując w ramach tzw. ustrojów absolutystycznych 2 , nowi włodarze instalowali na ziemiach polskich całkowicie nowe i radykalnie sprzeczne z dotychczasowym wolnościowym modelem ustrojowym Rzeczypospolitej, rozwiązania. Do tego ujawnione natychmiast dążenie do brutalnego kontrolowania podbitej ludności polskiej, a wręcz jej germanizowania czy rusyfikowania w obawie przed jej dążeniami restytucyjnymi, wzmagało nieustanną presję. Jednym z narzędzi tej presji, były właśnie instalowane przez zaborców na przejętych terenach nowe rozwiązania i instytucje administracyjne.
Nie trzeba oczywiście dodawać, że w praktyce nie występowały w ówczesnych rozwiązaniach ustrojowych tych państw, żadne formy realnej reprezentacji społecznej, a już tym bardziej jakichkolwiek partycypacji społecznej w procesach rządzenia tymi państwami. Ich skrajnie scentralizowane i omnipotentne administracje centralne, poprzez swoje lokalne ekspozytury, w sposób bezwzględny realizowały opresyjną politykę cesarską (królewską). Z punktu widzenia istoty naszych rozważań, zagadnienie to jest jednak całkowicie obojętne, stąd nie będziemy go na tym miejscu szerzej rozwijać.
Do realnych zmian w kierunku protokonstytucyjnym3 w tych państwach (Austria i Prusy), zaczęło dochodzić dopiero w początkach drugiej połowy XIX wieku. Jednak dopiero w praktyce na przełomie XIX i XX wieku możemy mówić o zalążkach rodzącego się demokratycznego życia politycznego 4 . W przypadku Rosji natomiast, o bardzo rachitycznych próbach wprowadzenia rozwiązań parademokratycznych, możemy mówić dopiero w ostatniej dekadzie przed wybuchem I wojny światowej w 1914 roku 3 .
Dla interesujących nas kwestii procesy zapoczątkowane na przełomie XIX i XX wieku na okupowanych ziemiach polskich mają już jednak istotne znaczenie. Dlatego poświęcimy im większą uwagę już choćby z powodu utrzymania się - co do zasady - powiatowej struktury terytorialnej państw zaborczych, w odrodzonej w 1918 roku Polsce. Spróbujemy przede wszystkim rozważyć, czy ujawniane w procesach wyborczych w ramach państw zaborczych preferencje polityczne na poziomie powiatów, miały jakiś związek z określonymi sympatiami politycznymi w Odrodzonej II Rzeczypospolitej.
Rozważania te zacząć musimy od ustalenia, jak kształtowała się struktura powiatowych jednostek terytorialnych na ziemiach polskich w okresie przełomu XIX i XX wieku. Skupimy się tu na tych powiatach, które znalazły się w granicach II RP, a następnie na obszarze Polski po 1945 roku.
Na terenie zaboru austriackiego zmiany ustrojowe wprowadzone w życie w latach sześćdziesiątych XIX wieku, spowodowały powstanie autonomicznego w ramach austriackiej części imperium tzw. kraju koronnego Galicja 6
. To właśnie wtedy istniejący do tego momentu podział krajów koronnych na obwody ze starostami obwodowymi na czele i powiaty (cyrkuły) ze starostami powiatowymi na czele, zastąpiony został jednolitą organizacją nowych jednostek - powiatów (Bezirk). Podkreślić należy, że Galicja była jednym z czterech krajów koronnych w Austrii, w których po przeprowadzonych zmianach podziału administracyjnego w cesarstwie, wprowadzony został samorząd powiatowy 7
.
Rys. Mapa Królestwa Galicji i Lodomerii… (z pierwotnym podziałem na sześć cyrkułów) - źródło: https://pl.wikipedia.org/wiki/Kr%C3%B3lestwo_Galicji_i_Lodomerii
Na tym szczeblu występował specyficzny związek pomiędzy władzami rządowymi, a więc podległymi poprzez namiestnika krajowego rządowi wiedeńskiemu starostami powiatowymi, a organami samorządowymi pochodzącymi z wyborów - radą powiatową oraz wybieranym przez tę radę wydziałem powiatowym. Wydział powiatowy był organem wykonawczym samorządu, z prezesem (marszałkiem powiatu) na czele i sześcioma członkami. Wydział powiatowy pozostawał ścisłych relacjach ze starostą powiatowym, realizując określone ustawowo zadania administracyjne na tym szczeblu. Rada powiatowa pochodziła początkowo z wyborów kurialnych (kurie odpowiadały w tym wypadku podobnym podziałom kurialnym w wyborach do Sejmu Krajowego), które odbywały się co sześć lat. Z czasem i na tym szczeblu wprowadzono wybory powszechne i równe.
W okresie odbudowy państwa, Polska Komisja Likwidacyjna8 wydała 23 listopada 1918 roku rozporządzenie demokratyzujące system wyborczy do organów uchwałodawczych samorządu gminnego oraz powiatowego9 Natomiast – z powodów oczywistych - zniesiono instytucję samorządu krajowego.
Po wspomnianej wyżej reformie administracyjnej z lat sześćdziesiątych XIX wieku, na terenie kraju koronnego funkcjonowały 74 powiaty. Po kolejnych zmianach w ustroju administracji terytorialnej 1900 roku, ich liczba zwiększyła się do 82.
Rys. Mapa powiatów w Galicji u schyłku XX wieku (bez zmian dokonanych w pocz. XX wieku – źródło: https://pl.wikipedia.org/wiki/Lista_powiat%C3%B3w_Kr%C3%B3lestwa_Galicji_i_Lodomerii_w_latach_1850%E2%80%931918
Spośród powiatów położonych w Galicji, na tych terenach II RP, które następnie po 1945 roku pozostały w granicach Polski, znalazły się ostatecznie 32 powiaty: krakowski, chrzanowski, wielicki, bocheński, brzeski, wadowicki, bialski, żywiecki, myślenicki, nowosądecki, nowotarski, limanowski, grybowski, gorlicki, tarnowski, dąbrowski, ropczycki, mielecki, pilzneński, jasielski, rzeszowski, kolbuszowski, tarnobrzeski, niski, łańcucki, sanocki, leski, birczański, brzozowski, krośnieński, przemyski i jarosławski.
Na obszarze zaboru pruskiego samorząd - podobnie jak w Austrii – ukształtował się na trzech szczeblach: prowincjonalnym, powiatowym i gminnym (wiejskim oraz miejskim).
Pozycja samorządu powiatowego została uregulowana w ustawie z 13 grudnia 1872 r. o ustroju powiatów 10 . Na mocy postanowień tej regulacji, organem uchwałodawczym na tym szczeblu stał Sejmik Powiatowy. Był on wybierany w oparciu o dość skomplikowaną procedurę (częściowo pośrednio, częściowo bezpośrednio, ale przy ograniczeniach związanych z wysokim poziomem cenzusu majątkowego). Sejmiki miały początkowo dosyć ograniczone kompetencje (tzw. uprawnienia własne), ale stopniowo ulegały one pewnemu rozszerzeniu.
Funkcje wykonawcze należały do Wydziału Powiatowego, wyłanianego przez Sejmik. Na czele Sejmiku i Wydziału stał starosta powiatowy, mianowany przez króla. Starosta łączył w swej osobie zadania administracji rządowej i administracji samorządowej.
Ramy kompetencyjne dla administracji samorządowej stworzyły dwa nowe akty prawne, przyjęte po upływie dekady” ustawa o ogólnej administracji kraju z 30 lipca 1883 roku 11 oraz ustawa o właściwości władz administracyjnych i sądowo administracyjnych z 1 sierpnia 1883 roku 12 .
Proces ujednolicania struktury administracyjnej II Rzeszy w poszczególnych krajach związkowych, dopełniony został w zasadzie w 1900 roku. Do upadku II Rzeszy nie notowano już istotnych zmian w wewnętrznym podziale terytorialnym ani Królestwa Prus (w skład którego wchodziły wszystkie zabrane przez Prusy ziemie polskie) jak i całego państwa.
W konsekwencji tych działań, jak i przeprowadzonych zmian zasięgów terytorialnych jednostek administracyjnych, na terenach b. zaboru pruskiego, które weszły w skład II RP, znalazły się ostatecznie następujące powiaty:
- w ramach województwa pomorskiego - morski (pucki), kartuski, kościerski, tczewski, starogardzki, chojnicki, tucholski, świecki, grudziądzki, lubawski, brodnicki, chełmiński, wąbrzeski, toruński, sępoleński oraz powiaty miejskie (grodzkie) Toruń i Grudziądz,
- w ramach województwa poznańskiego – wyrzyski, wągrowiecki, gnieźnieński, witkowski, mogileński, strzeleński, żniński, inowrocławski, szubiński, bydgoski, leszneński, śmiegielski, grodziski, nowotomyski, szamotulski, obornicki, poznański, średzki, wrześnieński, śremski, jarociński, pleszewski, gostyński, rawicki, kościański, krotoszyński, ostrowski, kępiński, odolanowski, ostrzeszowski oraz powiaty miejskie (grodzkie) Bydgoszcz i Poznań,
- w ramach województwa śląskiego – rybnicki, pszczyński, lubliniecki, katowicki oraz powiaty miejskie (grodzkie) Katowice i Królewska Huta (później Chorzów).
Rys. Mapa podziału administracyjnego II Rzeszy z 1900 roku, ilustrująca zarówno podział na prowincje, jak również podział na powiaty – źródło:
Natomiast na obszarze byłego zaboru rosyjskiego samorząd występował jedynie na szczeblu gminnym - wiejskim. Ponadto na terenach tzw. Kresów Wschodnich, czyli Wołynia, Białostockiego, Polesia Wileńszczyzny i Nowogródczyzny), fukcjonowały również instytucje samorządowe w miastach.
Ustrój gminny był jednak dość skomplikowany. Został ukształtowany w 1864 roku 13 jako element w rywalizacji o przychylność włościan na tym obszarze w czasie Powstania Styczniowego.
Występowały tu zatem cztery rodzaje jednostek niższych: gromady włościańskie, gromady miejsko - wiejskie, gromady niewłościańskie (we wsiach prywatnych) oraz obszary dworskie.
Rys. Mapa podziału administracyjnego na gubernie zachodniej części Rosji w 1900 roku – źródło:
https://www.wikiwand.com/en/articles/History_of_the_administrative_division_of_Russia
Na pozostałych szczeblach funkcjonowały rosyjskie rozwiązania w zakresie modelu administracyjnego, dotyczące zarządu powiatowego oraz gubernialnego, które zostały adoptowane do uwarunkowań Królestwa Polskiego w 1892 roku 14 .
Wreszcie na ziemiach Królestwa Polskiego zachodziły dość częste zmiany w zakresie podziałów administracyjnych. Zmiany te były z jednej strony wynikiem zmian struktur terytorialnych w Rosji, z drugiej zaś stanowiły reakcję na wydarzenia związane z polskimi zrywami narodowymi. Kolejne przekształcenia terytorialne miały służyć efektywniejszej kontroli terytorium, na którym ciągle dochodziło do niepokjojów.
Pierwotne tereny Królestwa, obejmowały ziemie niemal całego Księstwa Warszawskiego. To powołane zostało do życia na obszarze trzeciego i drugiego zaboru pruskiego oraz trzeciego zaboru austriackiego 15 . W 1807 roku, wraz z powołaniem do życie Księstwa, wprowadzony został (wzorem francuskim) podział na departamenty (było ich osiem), te zaś podzielono na powiaty. W zdecydowanej większości powiaty te stanowiły kontynuację jednostek terytorialnych istniejących przed 1795 rokiem.
Po utworzeniu Królestwa Polskiego w 1815 roku zostało ono podzielone na osiem województw, te zaś na obwody, a te z kolei na powiaty. W 1837 roku województwa przemianowane zostały na gubernie, ale utrzymano trójszczeblowy model podziału administracyjnego. Po kolejnej zmianie w 1842 roku, obwody zostały przemianowane ponownie na powiaty, zaś dotychczasowe powiaty stały się okręgami sądowymi. W 1845 roku zmniejszono ilość guberni do pięciu, zaś w 1867 roku zwiększono ich ilość do dziesięciu. Co do zasady ilość powiatów nie zmieniała się istotnie. Kolejne reformy podziałów administracyjnych przeprowadzano w 1893 roku i 1912 roku.
Ostateczna sieć powiatowa na terenie – jak to wówczas nazywano w – Kraju Przywiślańskiego, ukształtowała się w początkach XX wieku.
Rys. Mapa jednostek administracyjnych w Królestwie Polski w 1907 roku – źródło:
https://pl.wikipedia.org/wiki/Podzia%C5%82_administracyjny_Kr%C3%B3lestwa_Polskiego
Jak ilustruje to powyższa mapa, w zasadzie ostateczna sieć powiatów w Królestwie Polskim u progu I wojny światowej obejmowała:
- w guberni kaliskiej powiaty: kaliski, kolski, koniński, łęczycki, sieradzki, słupecki, turecki i wieluński,
- w guberni kieleckiej powiaty: jędrzejowski, miechowski, kielecki, olkuski, pińczowski, stopnicki, włoszczowski,
- w guberni lubelskiej powiaty: janowski, krasnostawski, lubartowski, lubelski, łukowski, nowoaleksandryjski, garwoliński, siedlecki, sokołowski, radzyński,
- w guberni łomżyńskiej powiaty: kolneński, łomżyński, makowski, mazowiecki, ostrołęcki, ostrowski, szczuciński, węgrowski,
- w guberni piotrkowskiej powiaty: będziński, brzezińskie, częstochowski, łaski, łódzki, noworadomski (radomszczański), piotrkowski, rawski,
- w guberni płockiej powiaty: ciechanowski, lipnowski, mławski, płocki, przasnyski, rypiński, sierpecki,
- w guberni radomskiej powiaty: iłżecki, koński, kozienicki, opatowski, opoczyński, radomski, sandomierski,
- w guberni siedleckiej (później przemianowanej na chełmską) powiaty: bialski, konstantynowski, włodawski, tomaszowski, zamojski, biłgorajski, chełmski, hrubieszowski,
- w guberni suwalskiej powiaty: augustowski, kalwaryjski, mariampolski, sejneński, suwalski, władysławowski, wołkowyski,
- w guberni warszawskiej powiaty: błoński, gostyniński, grójecki, kutnowski, łowicki, nieszawski, nowomiński, płoński, pułtuski, radzymiński, skierniewicki, sochaczewski, warszawski, włocławski.
Ukształtowana w okresie przełomu XIX i XX wieku na poszczególnych obszarach ziem polskich sieć powiatowych jednostek terytorialnych, przeniesiona została w niemal niezmienionej postaci po listopadzie 1918 roku do Odrodzonej Rzeczypospolitej. Główną przyczyną takiego stanu rzeczy był fakt, iż w zdecydowanej większości przypadków, powiaty w tym ówczesnym swoim kształcie terytorialnym były kontynuacją powiatowych jednostek terytorialnych uformowanych w Rzeczpospolitej do 1795 roku.
Natomiast na pozostałych tzw. Ziemiach Wschodnich (czyli pozostałej części b. zaboru rosyjskiego), co do zasady utrzymano początkowo obowiązywanie przepisów rosyjskich, określających zasady funkcjonowania samorządu gminnego. Rozszerzono jednak obowiązywanie przyjętych w Polsce centralnej przepisów, regulujących funkcjonowanie samorządu miejskiego i powiatowego. Przepisy te wprowadzane były na mocy rozporządzeń Komisarza Generalnego Ziem Wschodnich 16 . Był to organ wykonujący administrację cywilną tych obszarów, do czasu traktatowego uregulowania ich przynależności do Polski.
Ostatecznie na terenach tych utworzono województwa: wileńskie, nowogrodzkie białostockie, poleskie i wołyńskie. W województwach tych utworzona została struktura powiatowa, odpowiadająca miej więcej strukturze powiatów z okresu przedzaborczego.
Rys. Mapa ilustrująca udział ludności polskiej w populacji powiatów kresowych w 1931 roku. Żółtymi liniami zaznaczone są województwa kresowe (tu uwzględniono również województwa utworzone na wschodnich terenach Galicji – Małopolski), a czarnymi liniami granice powiatów – źródło:
https://pl.wikipedia.org/wiki/Kresy_Wschodnie
1 W Austrii proces intensywniejszego centralizowania aparatu państwowego z jednoczesnym osłabianiem roli ciał reprezentacyjnych oraz ograniczaniem samodzielności wspólnot terytorialnych na różnych szczeblach, rozpoczął się jeszcze w XVI wieku – najpierw w posiadłościach hiszpańskich, a później stopniowo był przenoszony do pozostałych domen habsburskich. Znaczącemu przyspieszeniu uległ w następstwie Wojny Trzydziestoletniej po 1648 roku. Pewnym odbiciem centralizacji habsburskiej, były podobne procesy w państwie brandenburskim i także w nim po 1648 roku obserwujemy gwałtowne przyspieszenie tendencji centralizacyjnych. W XVIII wieku pruskie rozwiązania ustrojowe charakteryzowały się już dalej idącą centralizacją niż miało to miejsce w domenach habsburskich. Tradycja autokratyczna w Księstwie Moskiewskim była jego immanentną cechą ustrojową, wyniesioną z okresu niewoli mongolskiej. Wielką rolę w nadaniu Księstwu skrajnie centralistycznego ustroju, odegrał Iwan Groźny. Natomiast nowoczesne ramy tej patologii ustrojowej, nadał w początkach XVIII wieku Piotr I. Przeprowadzone przez niego w cesarstwie rosyjskim zmiany, ukształtowały jej charakter jako monarchii samodzierżawnej. Szerzej procesy te opisuje: G. Górski, Historia ustrojów państw, Warszawa 2001. W odniesieniu do zagadnień związanych z ustrojem administracji w tych państwach, zobacz szersze uwagi i rozważania tegoż: G. Górski, Historia administracji, Wydanie II, Toruń 2011.
2 Nie ulega wątpliwości, że u schyłku XVIII wieku cała trójka zaborców Polski, reprezentowała najbardziej zaawansowane, a jednocześnie najbardziej prymitywne i brutalne w swej naturze, absolutystyczne rozwiązania ustrojowe w ówczesnej Europie. Dziwić jedynie mogą często obecne w polskiej historiografii, próby bagatelizowania tej rzeczywistości, a czasem nawet tworzenia wrażenia, iż winny one były stanowić wzór dla przemian wewnętrznych w Rzeczypospolitej.
3 Istotę tego pojęcia szerzej rozwinięto dla wcześniejszej epoki, w: J. Górska – Szymczak, Między…. Poczynione tam uwagi i spostrzeżenia w tym zakresie, znajdują jednak również pełne zastosowanie do interesującego nas zagadnienia dla wieku XIX.
4 Syntetycznie ujmuje to zagadnienie w swoich rozważaniach przywoływany już wielokrotnie G. Górski, Historia ustrojów państw.
5 W następstwie przegranej wojny rosyjsko – japońskiej 1904 – 1905, a potem wydarzeń rewolucyjnych z lat 1905 – 1907, można dostrzec próby demokratyzacji prawa wyborczego, zmianę pozycji ustrojowej Dumy Państwowej oraz zwiększanie uprawnień samorządu terytorialnego.
6 Formalnie, w związku z tytulaturą cesarza Austrii, nazwa tego kraju brzmiała - Królestwo Galicji i Lodomerii wraz z Wielkim Księstwem Krakowskim i Księstwami Oświęcimia i Zatora (niem.: Königreich Galizien und Lodomerien mit dem Grossherzogtum Krakau und den Herzogtümern Auschwitz und Zator).
7 Ustawa krajowa z 12 sierpnia 1866 roku o reprezentacji powiatowej (Dziennik ustaw krajowych nr 21). Zob także: J. Piwocki (wyd.), Zbiór ustaw i rozporządzeń administracyjnych, Lwów 1909, t. I, s. 464.
8 24 października 1918 roku przedstawiciele stronnictw polskich działających w Galicji, przyjęli rezolucję w sprawie podjęcia niezwłocznych działań na rzecz zlikwidowania stosunku zależności od Austrii. Cztery dni później powstała Polska Komisja Likwidacyjna, która miała kierować realizacją tego zadania. Trzonem politycznym Komisji były: Polskie Stronnictwo Ludowe „Piast”, Stronnictwo Demokratyczno – Narodowe oraz Polska Partia Socjalno – Demokratyczna Galicji i Śląska. Na czele Komisji stanął Wincenty Witos. Szerzej o tym zobacz: M. Przeniosło, Polska Komisja Likwidacyjna 1918–1919 , Kielce 2010.
9 Rozporządzenie Polskiej Komisji Likwidacyjnej z dnia 23 listopada 1918 roku o rozszerzeniu prawa wyborczego do rad gminnych („Dziennik rozporządzeń Polskiej Komisji Likwidacyjnej” Nr 2).
10 Ordynacja powiatowa dla prowincji wschodnich z 13 grudnia 1872 roku („Dziennik ustaw pruskich”, s. 661). Przepisy tej regulacji zmieniono w dniu 19 marca 1881 roku („Dziennik ustaw pruskich”, s. 233).
11 Ustawa z 30 lipca 1883 roku o ogólnej administracji kraju („Dziennik ustaw pruskich”, s. 155).
12 Ustawa z 1 sierpnia 1883 roku o właściwości władz administracyjnych i sądowo administracyjnych („Dziennik ustaw pruskich”, s. 237).
13 Ustawa o urządzeniu gmin wiejskich w Królestwie Polskim z dnia 19 lutego/2 marca 1864 roku ((„Dziennik praw cesarstwa rosyjskiego” z 1892 roku tom II, art. 194 - 313).
14 Zarząd gubernialny i powiatowy w Królestwie Polskim ukształtowany został regulacją carską z 19/31 grudnia 1866 roku („Dziennik praw cesarstwa rosyjskiego” z 1892 roku tom II, art. 1–125).
15 Szerzej kwestię te omawia: G. Górski, Akt 5 listopada w perspektywie historyczno prawnej [w:] Historia Integra. Księga pamiątkowa ofiarowana S. Salmonowiczowi w 70-lecie urodzin, Toruń 2001, s. 357 – 368 oraz O znaczeniu Aktu 5 listopada. Na marginesie artykuły Dariusza Makiłły, Przegląd Sejmowy 2018 tom 4, s. 7 – 17.
16 Rozporządzenie Komisarza Generalnego Ziem Wschodnich z dnia 27 czerwca 1919 roku o tymczasowej ustawie miejskiej („Dziennik Urzędowy Zarządu Cywilnego Ziem Wschodnich” [Dz.U. ZCZW] Nr 7 poz. 46); Rozporządzenie Komisarza Generalnego Ziem Wschodnich z dnia 16 sierpnia 1919 roku o ustroju miasteczek (Dz.U. ZCZW Nr 13 poz. 112); Rozporządzenie Komisarza Generalnego Ziem Wschodnich z dnia 7 listopada 1919 roku dotyczące rozciągnięcia tymczasowej ustawy miejskiej na miasta i miasteczka mające ponad 2000 mieszkańców (Dz.U. ZCZW Nr 13 poz. 112).
Udostępnij
