Powiaty w II Rzeczypospolitej i w PRL
Autorzy: Joanna Górska - Szymczak, Stanisław Górski
W okresie niespełna 20 lat istnienia II Rzeczypospolitej miała miejsce niewielka ilość zmian ilości powiatów, jak i – w większej skali – ich zasięgów terytorialnych. Ostatecznie po zmianach jakie zaszły w podziale administracyjnym kraju, w tym zmianach granic wielu województw w początkach 1939 roku, funkcjonowały na terenie Rzeczypospolitej 264 powiaty ziemskie oraz 23 powiaty grodzkie.
Odrodzona Rzeczpospolita, przejmując mającą swoje źródło pochodzenia w czasach I Rzeczypospolitej sieć powiatowych jednostek terytorialnych, w pierwszych latach swojego istnienia recypowała również wytworzony w państwach zaborczych model władz funkcjonujących na tym szczeblu. Przypomnieć należy, że w państwach tych – jak wskazano w poprzednim rozdziale – podstawowe instytucje władzy powiatowej miały charakter rządowy. W Prusach i w Austrii dodatkowo występował też element samorządowy. Istnienie takich rozwiązań miało istotne znaczenie dla kształtowania ustroju władz terytorialnych w II RP. Władze Rzeczypospolitej wprowadziły właśnie na bazie tych rozwiązań, nowe regulacje dotyczące funkcjonowania administracji rządowej w powiatach. Podobnie usytuowanie i podstawy działania samorządowych władz powiatowych opierało się na regulacjach prawnych państw zaborczych 1 .
Dopiero po upływie kilku lat ustrój i funkcjonowanie rządowej administracji terytorialnej, uregulowane zostały jednolitą regulacją prawną. Te definitywne rozwiązania wprowadzone zostały w życie, mocą rozporządzenia Prezydenta RP z 19 stycznia 1928 roku o organizacji i zakresie działania władz administracji ogólnej 2
.
Rys. Podział administracyjny II RP w 1930 roku – źródło: https://pl.wikipedia.org/wiki/Podzia%C5%82_administracyjny_II_Rzeczypospolitej
Na mocy przyjętych przepisów, organem administracji rządowej w pierwszej instancji był starosta powiatowy. Podobnie jak wojewoda, był on przedstawicielem rządu na terenie powiatu i zwierzchnikiem rządowej administracji ogólnej na tym obszarze. Do jego zadań należało uzgadnianie działań administracji rządowej w powiecie z linią ustalaną przez rząd. W tym celu przysługiwało mu prawo zwoływania periodycznych zebrań urzędników kierujących odpowiednimi działami administracji zespolonej i niezespolonej w powiecie 1 .
Starosta występował też jako władza przełożona 4 nad zarządami miast i gmin położonych na terenie powiatu. Podstawowym zadaniem starosty było zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego na terenie powiatu. Stąd też mógł on wydawać w tym zakresie, określone polecenia i dyspozycje jednostkom policji państwowej.
Starosta był mianowany przez Ministra Spraw Wewnętrznych, a podlegał w wykonywaniu swych obowiązków wojewodzie.
Organem pracy starosty było starostwo powiatowe. Zasady jego organizacji określał Minister Spraw Wewnętrznych w porozumieniu z innymi ministrami, a na podstawie tych ustaleń odpowiednie statuty nadawał starostwu wojewoda 5 .
Zakładano również, że dla ułatwienia załatwiania spraw przez ludność, możliwe było ustanawianie przez Ministra Spraw Wewnętrznych ekspozytur starostwa poza siedzibą starostwa. Można było w tych ekspozyturach - pod nadzorem starosty - wykonywać oznaczone zadania, włącznie z wydawaniem określonych decyzji czy rozstrzygnięć w imieniu starosty. Rozwiązania takie stosowano zwłaszcza na Kresach Wschodnich, gdzie były powiaty obejmowały dużą powierzchnię, ale były stosunkowo słabo zaludnione.
Miasta, w których liczba ludności przekroczyła 75.000 mieszkańców stanowiły powiaty miejskie (grodzkie). Wyjątkowo można było również ustanawiać (czyniła to rozporządzeniem Rada Ministrów) powiaty miejskie w miastach nie posiadających takiej liczby ludności 6 .
Pozycja starosty grodzkiego, stojącego na czele administracji rządowej w powiecie miejskim była taka sama jak starosty powiatowego. Był on mianowany przez Ministra Spraw Wewnętrznych, który przekazywał mu jednocześnie w drodze rozporządzenia uprawnienia jako przedstawiciela Rządu.
W tych miastach, które stanowiły odrębne powiaty, uprawnienia starostów grodzkich przekazywano Prezydentom tych miast. Decyzje o tym podejmowała Rada Ministrów, określając jednocześnie jaki zakres spraw z zakresu administracji rządowej przekazać w danym wypadku prezydentowi. Takie rozwiązanie miało zapobiegać dualizmowi władzy w miastach.
W niektórych sytuacjach funkcje starosty grodzkiego, powierzano staroście powiatowemu, który miał siedzibę w tym samym mieście 7 .
Specyficzną sytuację formalną posiadało także powstające miasto Gdynia. Ukształtowana ona została - podobnie jak to miało miejsce w przypadku miasta stołecznego Warszawy - które w praktyce uzyskało status odrębnego województwa. W odniesieniu do Gdyni, zamiast starosty grodzkiego urzędować miał Komisarz Rządu 8 . Jego pozycja ustrojowa była podobna do pozycji starostów grodzkich w innych dużych miastach.
Ustrój i funkcjonowanie samorządowych władz powiatowych poddane było regulacjom państw zaborczych do 1933 roku. Wtedy to, w ramach – jak zakładano – pierwszej fazy kompleksowego uporządkowania ustroju samorządowego państwa, nowa ustawa wprowadziła zupełnie nowe rozwiązania w odniesieniu do ustroju władz powiatowych 9 .
Na mocy tej regulacji, powstawały w nowej formule tzw. powiatowe związki samorządowe. Związki te posiadały ciała uchwałodawcze – rady powiatowe oraz wykonawcze – wydziały powiatowe. W skład rad powiatowych wchodzili członkowie wydziałów powiatowych oraz radni wybrani przez kolegia wyborcze. W skład tych kolegiów wyborczych wchodzili radni i członkowie zarządów gmin znajdujących się na terenie gmin wiejskich i miejskich (niewydzielonych z powiatów) powiatu. Taka konstrukcja powiatu, którego istotna część składu kreowana była w wyborach pośrednich przez władze gminne, tworzyła zeń faktycznie związek samorządowy tworzących go gmin.
Ponadto w organie wykonawczym, czyli w wydziale powiatowym, następowało swoiste połączenie administracji samorządowej z administracją rządową. Starosta powiatowy i jego zastępca, którzy kierowali pracami wydziałów powiatowych, byli – jak wspomniano - mianowani przez Ministra Spraw Wewnętrznych. Pozostali członkowie wydziału wybierani byli przez radę powiatową. W miastach wydzielonych z powiatów funkcje władz powiatowych – starostwo grodzkie – wykonywane były przez władze samorządowe 10 .
Konsekwencją tego kompleksu zmian legislacyjnych, określających nowe podstawy prawne funkcjonowania administracji publicznej w województwach i w powiatach, stały się zmiany granic części województw, na nowo przyporządkowujące część powiatów. Zmiany te przeprowadzano na przełomie 1938 i 1939 roku, a weszły one w życie w początkach 1939 roku. Wtedy ukształtowała się ostateczna wersja podziału terytorialnego II Rzeczypospolitej (zobacz mapa poniżej). Jednak z uwagi na wybuch II wojny światowej i zajęcie ziem polskich przez nazistowską Rzeszę Niemiecką oraz Związek Sowiecki, ten podział administracyjny został w wkrótce w znacznym stopniu zdemolowany bezprawnymi rozporządzeniami nowych zaborców na ziemiach polskich 11
.
Rys. Podział administracyjny II RP w sierpniu 1939 roku – źródło:
https://pl.wikipedia.org/wiki/Podzia%C5%82_administracyjny_II_Rzeczypospolitej#/media/Plik:RzeczpospolitaPolska1939.png
Po zainstalowaniu na ziemiach polskich w 1944 roku przez armię sowiecką zależnych od Związku Sowieckiego władz komunistycznych 12 , jedną z pierwszych decyzji tzw. polskiego komitetu wyzwolenia narodowego było przywrócenie przedwojennego podziału administracyjnego państwa.
Rys. Mapa podziału administracyjnego Polski lubelskiej z marca 1945 roku. Na mapie zaznaczono jako „okręgi” tereny tzw. ziem odzyskanych – źródło:
https://pl.wikipedia.org/wiki/Podzia%C5%82_administracyjny_Polski_(1944%E2%80%931975)#/media/Plik:POLSKA_14-03-1945.png
Dotyczyło to zarówno częściowo zmodyfikowanej ilości i obszarów województw, jak również powiatów i gmin. Na przejmowanych stopniowo z rąk niemieckich obszarach, restytuowano zatem także powiaty w ich przedwojennych granicach.
Natomiast na ziemiach stanowiących przed 1 września 1939 roku terytorium Rzeszy (tzw. Ziemie Odzyskane, czyli Śląsk, Ziemia Lubuska, Pomorze Zachodnie, Gdańsk oraz Warmia i Mazury) poza w początkowej fazie „okręgami”, ustanowiono również powiaty, które w zdecydowanej większości nawiązywały do granic przedwojennych powiatów niemieckich.
Początkowo w efekcie tego procesu powstały na ziemiach polskich 294 powiaty (w tym 29 powiatów grodzkich). W kolejnych latach ilość powiatów systematycznie wzrastała (dotyczyło to w związku z postępującą urbanizacją, głównie powiatów grodzkich).
W czerwcu 1946 roku, w związku z postanowieniami konferencji w Poczdamie 13 , możliwe stało się ukształtowanie jednolitej struktury terytorialnej.
Rys. Podział ziem polskich na województwa w czerwcu 1946 roku – źródło: https://pl.wikipedia.org/wiki/Podzia%C5%82_administracyjny_Polski_(1944%E2%80%931975)#/media/Plik:POLSKA_28-06-1946.png
W 1950 roku nastąpiła zmiana podziału administracyjnego 14 , której najistotniejszym elementem było utworzenie trzech nowych województw: szczecińskiego, zielonogórskiego i opolskiego. W tym okresie funkcjonowało więc 17 województw i dwa miasta na prawach województwa, czyli Warszawa i Łódź, oraz 328 powiatów, w tym 57 miejskich.
Zasadniczy kształt podziału administracyjnego ziem polski w okresie tzw. PRL ukształtowany został w 1957 roku i przetrwał on w swoim zasadniczym trzonie do 1975 roku. Na mocy regulacji z początku 1957 roku 15
, status wyodrębniony na prawach województw otrzymały dodatkowo Kraków, Wrocław i Poznań.
Rys. Mapa podziału administracyjnego ziem polskich przed reformą administracyjną w 1975 roku – źródło:
https://pl.wikipedia.org/wiki/Podzia%C5%82_administracyjny_Polski_(1944%E2%80%931975)#/media/Plik:PRL_1968_adm.png
W efekcie tego procesu zmian struktury terytorialnej, w momencie tzw. reformy administracyjnej w 1975 roku, w ramach której zlikwidowano powiat szczebel podziału administracyjnego państwa, funkcjonowały 392 powiaty (w tym 78 powiatów grodzkich).
Po przywróceniu powiatów w 1999 roku, zdecydowana większość powiatów sprzed 1975 roku została odtworzona. Obecnie funkcjonuje zatem 380 powiatów, w tym 66 miast na prawach powiatów (liczba powiatów ziemskich – 314 – jest zatem taka sama jak w 1975 roku).
Rys. Mapa podziału administracyjnego Polski od 1999 roku z zaznaczeniem województw i powiatów. Kolorami zaznaczone zostały województwa istniejące do 1998 roku – źródło:
https://pl.wikipedia.org/wiki/Reforma_administracyjna_w_Polsce_%281999%29#/media/Plik:Poland_administrative_divisions_comparison_map_(1999_and_pre-1999).svg
W początkowej fazie funkcjonowania powiatów po 1945 roku, ustrój ich władz i kompetencje określały przepisy prawa sprzed 1 września 1939 roku (z odpowiednimi modyfikacjami). W 1950 roku realizując sowiecką doktrynę tzw. jednolitej władzy państwowej 16 , wprowadzono nowy ustrój władz administracji terenowej. Powołano do życia tzw. powiatowe rady narodowe, które były organami uchwałodawczymi powiatów 17 . Funkcje wykonawcze w powiatach sprawowały natomiast prezydia powiatowych rad narodowych. Teoretycznie rady narodowe pochodzić miały z wyborów, ale w praktyce akty wyborcze miały fasadowy charakter. W istocie decydującą rolę w kreacji składu rada narodowych i ich prezydiów, stosownie do zasady kierowniczej roli partii komunistycznej, wykonywała ta partia – czyi tzw. Polska Zjednoczona Partia Robotnicza 18 .
Wprowadzenie tych bolszewickich zasad kształtowania ustroju administracyjnego państwa, stanowiło radykalne zerwanie z ukształtowaną na ziemiach polskich w toku wielowiekowego procesu rozwojowego administracji publicznej 19 .
1 Na tereny b. zaboru rosyjskiego rozciągnięto obowiązywanie regulacji funkcjonujących na terenach b. Królestwa Polskiego. W b. zaborze pruskim funkcję landrata zastąpiono funkcją starosty, podobne rozwiązania pezyjęte na terenach b. zaboru austriackiego.
2 Dz. U. RP nr 11, poz. 86. Przypomnieć należy, że na mocy tzw. noweli sierpniowej z 1926 t
3 Szerzej zagadnienia te są omówione w: J. Górska – Szymczak, G. Górski, Administracja publiczna w II Rzeczypospolitej, Toruń 2021.
4 Pojęcie to rozumiano jak sui generis nadzór prawny, a nie zwierzchnictwo służbowe.
5 Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z 30 czerwca 1930 roku w sprawie wewnętrznej organizacji starostw oraz trybu ich urzędowania (Dz. U. RP Nr 55 poz. 464).
6 Powiaty miejskie istniały w następujących miastach: Białystok, Bydgoszcz, Częstochowa, Gdynia, Gniezno, Grudziądz, Inowrocław, Kraków, Lublin, Lwowie, Łódź, Poznań, Radom, Sosnowiec, Toruń i Wilno.
7 W przypadku Torunia, Bydgoszczy, Inowrocławia, Gniezna, Grudziądza, Poznania, Krakowa i Lwowa, niektóre zadania z zakresu administracji ogólnej przekazano prezydentom miast, natomiast pozostałe zadania realizowali starostowie powiatowi powiatów ziemskich.
8 Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z 3 września 1932 roku (Dz. U. RP Nr 95 poz. 823).
9 Ustawa z dnia 23 marca 1933 roku o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego (Dz. U. RP nr 35, poz. 294).
10 Szerzej zagadnienie to jest omówione w: J. Górska – Szymczak, G. Górski, Administracja publiczna II RP.
11 Województwa zachodnie w części lub w całości, zostały na mocy bezprawnych rozporządzeń niemieckich włączone do Rzeszy. Podobnie bezprawnymi decyzjami władz sowieckich, włączono do ZSRS całości lub części województw wschodnich. Natomiast na centralnych województwach Niemcy – wbrew prawy międzynarodowemu, utworzyli protektoralny twór parapaństwowy pod nazwą Generalnego Gubernatorstwa.
12 Szeroko zagadnienie to i jego prawno – ustrojowe aspekty, opisuje G. Górski, Polonia Restituta. Ustrój Państwa Polskiego w XX wieku, Toruń 2018.
13 Konferencja zwycięskich państw w II wojnie światowej państw trwała od 17 lipca do 2 sierpnia 1945 roku. Jedną z jej istotnych stypulacji było ustalenie jako tymczasowej linii granicznej pomiędzy Polską a Niemcami linii rzek Odry i Nysy Łużyckiej.
14 Ustawa z dnia 28 czerwca 1950 r. o zmianach podziału administracyjnego Państwa, Dz. U. 1950, Nr 28 poz. 255.
15 Dekret z dnia 31 grudnia 1956 r. o wyłączeniu z województw miast: Krakowa, Poznania i Wrocławia oraz nadaniu miejskim radom narodowym tych miast uprawnień wojewódzkich rad narodowych, Dz. U. 1957 Nr 1 poz. 1.
16 Zob. szerzej: G. Górski, Wokół genezy PRL, Lublin 2004.
17 Ustawa z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej, Dz. U. 1950, Nr. 14 poz. 130.
18 Szerzej pisze o tym: G. Górski, Historia administracji…
19 Szerszą analizę tej problematyki prezentuje G. Górski, Polonia Restitua.
Udostępnij
